朱佳妮，韩友耿 | 重振德国大学的全球地位：从“卓越计划”到“卓越战略”
作者简介
✦ 朱佳妮，女，上海交通大学教育学院副教授，教育学博士，博士生导师；
✦ 韩友耿（Juergen Henze），男，德国柏林洪堡大学教育学院荣休教授。
首创教学与科研相统一的大学理念，崇尚学术自由、设立讲座制和研究所，开设习明纳课程……以柏林大学为代表的德意志大学曾是现代大学的典范。然而，今日论及世界顶尖大学，却鲜少有人提及德国大学。为此，德国学者克劳斯·冯·拜默尔曾直言道：“（德国大学）如此彻底地失去其领导作用。”[1]最新公布的主要世界大学排名也为这一论断提供了数据佐证。为重塑德国大学的国际声誉，德国政府曾于2006年推出了“卓越计划”（Exzellenzinitiative），力图打造一支“日耳曼的常春藤”，2017年又提出了“卓越战略”（Exzellenzstrategie）。德国缘何在“卓越计划”实施十年后，将其调整为“卓越战略”？从“卓越计划”到“卓越战略”，发生了哪些重要的变化？这些变化对于德国大学有何战略意义？实现转变的主要路径又是什么？本研究就上述问题展开厘析。
一、从“卓越计划”到“卓越战略”的动因：重振德国大学的科研地位
德语“计划”（Initiative）一词在《杜登辞典》中的释义为“针对某一行动展开的第一次举措”；而“战略”（Strategie）则是指“针对军事、政治、心理或经济等目的而作出的精确计划”。可见，德国政府最初提出“卓越计划”时，旨在不违背均质理念的前提下，探索性地对个别大学、集群及博士生院提供额外的资助；而当这一计划取得一定成效后，又通过“卓越战略”将其提升至战略高度，旨在重振德国大学的科研地位与国际声誉。在最新的“卓越战略”中，57个卓越集群（Exzellenzcluster）、10所卓越大学（Exzellenzuniversitten）和1个卓越联盟（Exzellenzverbund）从竞争中脱颖而出。
德国曾于2006年和2012年分别实施了两期“卓越计划”，总体而言，得到了各界较为积极、正面的评价。[2]“卓越计划”的实施对于德国高等教育而言具有里程碑式的意义。英国学者马丁·英斯（Martin Ince）曾评价德国“并没有坏的大学，……（但）似乎也没有足够多的好大学或顶尖大学”[3]。然而，“卓越计划”摒弃了德国长期坚守的平等均衡发展理念[4]，由联邦政府和州政府向个别高校、学科提供竞争性科研专项经费。[5][6]同时，“卓越计划”也激发了德国大学间的竞争。有研究者以“卓越计划”为关键词，对15种德国媒体的3299篇文章进行分析后发现，竞争性元素贯穿于“卓越计划”的相关媒体文本之中。[7]实践中，“卓越计划”的推进过程并非一帆风顺，面临项目推动所需经费不足、重科研而轻教学、对院校/学科的资助分配有欠均衡等问题。[8][9]在这一背景下，德国试图通过推出“卓越战略”突破上述困境。
二、从“卓越计划”到“卓越战略”的变化：调整资助层面、遴选标准和遴选机制
“卓越战略”总体延续了“卓越计划”的特色，但区别于后者的是抬高了准入门槛，以确保其科研国际竞争力；在学科专业评审的基础上，兼顾政府决策，并努力提升治理能力和行政机构效率。
（一）立足学科研究，抬高准入门槛，确保科研国际竞争力
第一，“卓越战略”在资助层面立足学科研究，重点资助具备国际竞争力的研究领域。相比“卓越计划”，“卓越战略”在资助层面有所调整，即保留卓越集群，增设卓越大学/卓越联盟，取消博士生院（Graduiertenschule）和未来理念（Zukunftskonzept）。卓越集群立足学科研究，重点资助德国大学中具有国际竞争力的研究领域，并为科研后备人才提供良好的学术训练环境；而卓越大学旨在依靠卓越集群的学科研究基础，推动具有国际领先优势的学科持续发展，促进德国大学在国际竞争中跻身前列；[10]卓越联盟鼓励大学发挥区域优势，在科研、教学领域开展更为紧密的校际交流与合作，实现优质学术资源的共享。第二，“卓越战略”抬高了准入门槛，以确保入选大学的卓越性。“卓越计划”时期，高校需要获得至少1个卓越集群和1所博士生院方符合申请“未来理念”称号的资质，而新的“卓越战略”则取消了博士生院的资助，要求每所申请“卓越大学”称号的高校至少要获得两个以上的卓越集群，这一变化无疑抬高了卓越大学的准入门槛。
（二）委托第三方机构开展遴选，在学科专业评审的基础上兼顾政府决策
“卓越战略”的遴选机构和遴选过程在委托第三方机构开展遴选的基础上，增设了国际专家小组，同时成立了卓越委员会，确保最终的决策既能体现国际专家的专业判断，又能兼顾联邦政府与州政府的决策（见图1）。
“卓越计划”委托第三方机构德国研究基金会与德国科学和人文委员会开展遴选工作。前者负责卓越集群和博士生院的遴选，由专家委员会开展评审，后者负责未来理念的遴选，由战略委员会开展评审。上述两个委员会共同组成联合委员会，针对提交的评审建议共同确定进入正式申请阶段的名单。[11] “卓越计划”批准委员会根据联合委员会对正式申请阶段提交的评审建议作出最终的决策。
“卓越战略”仍由德国研究基金会承担卓越集群的遴选工作，德国科学和人文委员会承担卓越大学/卓越联盟的遴选工作。其中，卓越集群的遴选过程分为初评和正式申请①两个阶段，历时两年。卓越委员会成员②以及39名专家小组成员最终以投票的形式确定卓越集群和卓越大学/卓越联盟的名单。在决策阶段，卓越集群获得半数以上的选票即可获选，而卓越大学/卓越联盟的候选者不仅需要获得半数以上的选票，而且还需要得到来自联邦教育和研究部部长以及各州分管教育与科研事务的部长至少25张选票③。鉴于德国实施联邦制，“卓越战略”的遴选在专业学科评审的基础上，兼顾了联邦政府与各州政府的决策意见，力图在集权和分权中寻求平衡。[12]
（三）强调研究卓越性与研究潜力，提升治理能力和行政机构效率
“卓越战略”基本延续了“卓越计划”的遴选标准，但在卓越集群和卓越大学两个资助层面作了一定的调整，强调研究卓越性与研究潜力（见表1、表2）。
在卓越集群层面，“卓越战略”的遴选标准既重视集群现有的研究水平，也关注其未来的研究潜力；既重视研究人员的学术成就，也关注其国际竞争力；既重视研究集群在科研方面获得的支持，也关注集群所处的大学环境以及研究集群的发展纳入大学整体规划的情况。此外，鉴于“卓越战略”取消了博士生院层面的资助，而卓越集群承担了一部分人才培养任务，因而加入了针对教学的遴选指标。
在卓越大学层面，“卓越战略”的遴选标准尤其重视大学治理和行政机构的效率。为回应《“卓越计划”评估报告》曾指出的“卓越计划”对提升大学治理效果不明显问题，“卓越战略”设立了旨在提升治理能力和行政机构效率的遴选指标。
三、从“卓越计划”到“卓越战略”的战略意义：推动大学分化与提升大学治理能力
德国政府曾在“卓越计划”实施十年后委托国际评审专家委员会对该计划的实施情况进行综合评价，并形成《“卓越计划”评估报告》。该报告明确指出，“卓越计划”在推进德国大学的分化与提升德国大学的治理能力、治理成效方面尚未实现实质性的改变。[15]因此，“卓越战略”力图在上述两方面寻求新的突破。
（一）进一步推动德国大学的纵向分化
德国大学秉承洪堡理念，坚守均质性与对等性[16]，在研究领域、课程内容以及社会服务方面各有侧重，但高校之间在教学和科研方面的水平并无显著差异。因而，与欧洲其他国家的高等教育体系相比，德国大学间的差异并不明显。[17]然而，“卓越计划”和“卓越教学竞争”等一系列改革的实施，试图推动德国高等教育的差异化进程和德国大学分化。[18]德国高等教育学家乌尔里希·泰希勒将分化分为纵向与横向分化。其中，横向分化是指大学的特色、“学术门派”以及在研究及教学方面的实质存在差异，而纵向分化则是指大学间质量、声誉以及劳动力市场价值存在差异[19]，即横向分化按照类型，将高校分为综合型大学、应用技术大学以及艺术及音乐类高校，而纵向分化则依据绩效对大学进行等级划分。[20]
“卓越计划”的实施在一定程度上促进了德国高等教育系统的纵向分化，也引发了人们对于德国大学等级分化现象的广泛关注。一方面，德国大学在科研经费方面的集聚程度明显提升。德国研究基金会作为德国大学第三方经费④最重要的来源，在2014-2016年期间向216所德国大学提供了73.1亿欧元的科研资助。其中，排名前10的大学获得的经费资助占总数的36.0%，排名前40的大学获得的资助占86.7%，而余下的176所大学仅仅分到了剩余经费的13.3%。[21]值得指出的是，资助排在前10的大学均曾入选过“卓越计划”。另一方面，入选“卓越计划”赋予了大学更多的“符号资本”，最终导致“赢家”与“输家”之间的差距逐渐拉开。最终，德国大学逐渐形成各自鲜明的特色，有研究以大学的“目标宣言”（mission statements）为例，发现德国大学在目标定位和特征上已经出现了显著的差异与分化。[22]因而，在“卓越计划”的基础上，实施“卓越战略”将进一步推动德国大学的纵向分化。
（二）提升德国大学的治理能力
治理是“内部关系、外部关系以及两者之间的交集”[23]，大学治理旨在强调大学如何定义、实施自身的目标，如何管理高校以及监管其取得的成果。[24] 美国学者伯顿·克拉克（Burton R. Clark）曾提出“国家权力——学术权威——市场力量”的三角协调模型。[25]随着新公共管理理念的引入，参与高等教育治理的行为体变得更为多元。[26]德国学者史戴芬·朗格和乌维·施曼克提出了大学治理的“均衡器模型”（Equalizer-Modell）。[27]本文将基于这一模型，从国家监管、外部利益相关者的调控、学术自治组织的调控、大学行政部门的自主调控、大学内外部的竞争五个方面对德国大学的治理开展分析。
在国家监管方面，传统的德国大学呈现“国家监管——学术权威”的二元治理模式。[28]随着《高等学校总纲法》失效，各州政府相继推出高等学校法案，大学获得了更大的自主权。然而，由于德国以公立大学为主，与大学经费来源相对独立的美国、瑞士和荷兰等国相比，其高校从政府层面获得的自主权仍十分有限。“卓越战略”未采纳《“卓越计划”评估报告》提出的基于大学既往科研绩效进行评选的建议，仍坚持“申请——评选”的遴选方式，可见联邦政府在“卓越战略”的评选中仍占据主导力量。
在外部利益相关者的调控方面，德国联邦政府与各州以及相关利益者采取“联合治理”（network governance）[29]的模式。在这一模式下，联邦政府不直接介入大学的教学和科研，而是与各州以及利益相关者共同协商教育领域的议题。例如，由德国科学联席会、文化部长联席会议等中介组织进行协调。“卓越计划”和“卓越战略”的遴选过程就是联邦政府、州政府以及利益相关者联合治理、共同决策的典型例证。
在学术自治组织的调控方面，德国大学一度被视为“讲座制教授大学”（Ordinari-enuniversitt），然而随着1968年学生运动以及大学内部民主的权力制衡机制的形成，出现了强调大学内部各成员参与大学治理的大学组织形式——团体大学（Gruppenuniversitt）。[30]伴随新公共管理的引入，德国大学内部管理又由传统的学术自主管理模式转向管理主义模式。[31] 其中，由校外人士组成的高校理事会极大地挑战了学术自治组织的“学术自治共和国”[32]的地位。在“卓越计划”和“卓越战略”中，卓越集群跨越了原有学科、院系和院校间的合作界限，其组织模式也向传统德国大学的学术自治模式提出了新的挑战。
在大学行政部门的自主调控方面，大学在多大程度上运用好自治权取决于自身的治理能力。最新统计显示，2018年德国高校行政管理人员达317,145人（占教职工总数的44.1%）。[33]另有研究估算，“卓越计划”每新聘用1名研究人员，大学会相应地增设4个行政岗位。但相关研究显示，入选“卓越计划”的大学其高被引论文数量并没有显著高于未入选的大学。[34] 可见，德国大学仍需要提高大学的管理效率[35]，进而提升经费运用于科研活动的效率。
在大学内外部的竞争方面，由于德国大学的科研经费日益依赖于第三方经费，[36]因此大学间的竞争也日益激烈。以第三方经费最重要的来源——德国研究基金会为例，其立项率从1995年的68%锐减至2018年的35%[37]，因而大学科研人员的竞争压力也相应增加。随着“卓越战略”的持续推进，大学内部以及大学之间的竞争无疑将进一步加剧。
四、从“卓越计划”到“卓越战略”的路径：引入国际评审，在竞争中寻求合作
（一）引入国际评审，立足本国实际作出专业评判
自“卓越计划”起，德国将国际评审纳入重点建设计划的遴选和评估的过程。在此次“卓越战略”的遴选和决策过程中，由39位国际评审组成的专家小组扮演着重要的角色。第一，超过9成的评审来自德国以外的国际科研机构，不仅提升了遴选的公正性，而且也为“卓越战略”提供了国际视野。第二，近7成的评审来自欧洲，因而相对熟悉德国高等教育的概况。随着欧洲高等教育一体化的推进以及博洛尼亚进程的持续深化，欧洲高等教育区使欧洲各国的高等教育体系实现互联互通。第三，近4成的评审来自于奥地利、瑞士等德语区，在遴选过程中能使用德语更好地进行沟通和开展评审工作。因此，相近的文化、相似的教育制度以及相通的语言使评审能立足德国高等教育的实际情况作出合理的判断。
（二）实施流动与反馈机制，促进大学间的积极竞争
“卓越战略”旨在通过实施流动机制和反馈机制，进一步促进大学间的竞争。一方面，为了持续激发德国大学的竞争活力，“卓越战略”继续实行流动机制。流动机制以常态化的绩效考核与评估为核心，包含准入和退出两方面的内容。在准入机制方面，预计2026年会有4所符合卓越大学标准的大学进入新的名单；在退出机制方面，一旦卓越大学/卓越联盟未通过7年后的评估，其头衔会被撤销。另一方面，“卓越战略”积极推行反馈机制。所有提交申请的大学都会收到一封来自德国科学和人文委员会主席的信件，并附上学科评审小组和专家小组评价的汇总报告以及对这所大学继续申请下一轮“卓越战略”的建议。[38]这一反馈机制能有效激励失利的高校基于专家的建议调整申请议案，争取重返竞争舞台。
（三）整合区域科研资源，促进德国大学开展跨机构和跨学科的合作
“卓越战略”在掀起德国高校之间的竞争文化同时，通过制定相应的支持性政策，鼓励和促进高校、学科和学术机构之间开展合作。首先，在卓越集群层面，高校和学科之间建立了广泛的科研合作。一方面，获选的57个卓越集群中，由两个学科交叉而成的研究集群占到总数的24.6%，由3个学科交叉而成的研究集群占21.1%。[39]另一方面，近3成的卓越集群由多所大学合力组建。在获选的57个卓越集群中，14个集群由两所大学协作申请（占24.6%），3个集群由3所大学协作申请（占5.3%）。[40]同时，大学和校外科研院所建立了跨机构的合作，获选的57个卓越集群来自德国的142所大学或校外科研合作机构。其次，在卓越大学层面，柏林洪堡大学、柏林自由大学、柏林工业大学和夏洛蒂医科大学跨越机构界限，共同组成“柏林大学联盟”，成为由大学、科研机构、博物馆和工业界组成的生态系统中的核心驱动力量，进而实现各联盟成员在科研和教学领域的快速发展。
五、德国“卓越战略”对我国高校“双一流”建设的启示
德国“卓越战略”在大学和学科两个层面进行资助，在一定程度上与我国“双一流”建设存在共性。因此，德国“卓越战略”在遴选、评估等方面的经验对于我国“双一流”建设有一定的启示意义。
第一，引入国际评审专家，发挥第三方机构在遴选和评估中的作用。一方面，德国“卓越战略”在遴选和评估过程中聘请国际评审的做法值得借鉴。鉴于有一大批既了解中国国情又熟悉学科前沿发展动态的华人学者在海外高校或科研机构工作，可以聘请这些华人学者作为国际评审专家加入“双一流”的遴选和评估过程。另一方面，第三方机构在“卓越战略”的遴选和评估工作中发挥的作用对我国有借鉴意义。第三方评价作为构建现代高等教育治理体系的重要措施，能充分发挥社会积极因素参与高等教育治理。[41]尽管我国在“双一流”建设的相关文件中将第三方评价纳入了高等教育评价制度，但当前“双一流”建设过程中“第三方评价”的具体操作过程、评价方略及其标准尚不明确。[42]因此，建议在今后“双一流”建设的遴选和评估中可更好地发挥第三方评价机构的作用，进一步提升遴选和评估的公正性和客观性。
第二，进一步落实流动机制，持续激发中国高等教育的活力。德国“卓越战略”延续了“卓越计划”的流动机制，从制度上促使获选的大学始终保持高度的危机意识，努力达成各项目标，从而保障了政府的资助效益。在我国“双一流”建设过程中已纳入准入和退出的设想，如《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》强调“打破身份固化，建立建设高校及建设学科有进有出动态调整机制”，不搞“终身制”。因此，为了避免个别大学或学科入选“双一流”建设名单后滋生安逸思想，出现“身份化、标签化、头衔化”情况，同时也为暂时未入选的大学提供一条继续参与竞争的上升通道，建议进一步完善我国“双一流”建设的绩效管理体制，落实“有进有出、动态调整”的准入和退出机制，从而更好地激发中国高等教育的活力。
第三，在倡导竞争文化的同时，鼓励交叉融合，充分发挥协同创新效应。面对日新月异的复杂环境以及现代的知识生产对传统的学科制度及学科思维模式提出的严峻挑战[43]，单个高校或学科无法有效应对这些挑战，唯有通过交叉融合才能突破现有的瓶颈。“卓越战略”在德国高校中引入竞争文化的同时，也鼓励各高校与各学科的平等参与和深入合作，从制度上为德国大学和科研机构间的协同创新提供保障。“双一流”建设的总体目标是推动我国一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，最终建成高等教育强国。因此，在“双一流”建设中营造良好竞争氛围的同时，也应鼓励高校间、学科间、高校与科研机构间开展深入合作，打造“高校联盟”“高校学科集群”和“科研共同体”，实现优势互补，共同推动我国一流高校和一流学科的发展，加快携手迈入世界高等教育前列的步伐。
注释：
①在初评阶段，21个学科小组对195份申请初稿开展同行评审，由专家小组确定了88份申请进入下一评审阶段。在正式申请阶段，32个学科小组对88份申请进行同行评审。卓越大学/卓越联盟的遴选仅设正式申请阶段，但兼顾现场考察与会评两个环节。
②卓越委员会由联邦教育和科研部部长安娅·卡利切克、16个州分管教育与科研事务的部长组成。
③参与投票的卓越委员会成员包括联邦教育和科研部部长（16票）、各州分管教育与科研事务的部长（各州1票，共16票）以及39名专家小组成员（39票）。
④“第三方经费”（Drittmittel）是指德国大学从公共科研资助机构或基金会获得经费。鉴于第三方经费为竞争性经费，因而一所高校获得的第三方经费数额成为衡量其科研能力的重要标准之一。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）本文刊登于《比较教育研究》2022年05期，若转载请注明出处。
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